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《中国社会报》:民政机构改革的回望与启示
  • 2019-02-26
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    江治强

    2018年,我国迎来了改革开放以来的第八次大规模机构改革,这八次机构改革,有六次直接涉及民政机构设置和职责职能调整。回望历次机构改革的历程,会帮助我们正确地认识当前正在进行的改革,增强改革精神贯彻执行的坚定性与自觉性。

    改革开放以来,民政部门第一次机构改革是在1982年。当年国务院机构改革的主要目的是解决机构臃肿、人浮于事、效率低下等问题,当时国务院机构有100个,改革后剩下59个。与被撤销的部门不同,民政部及其业务工作由于在“文革”期间遭到严重破坏,1978年重新设立后,不但机构迅速恢复,而且陆续增加了县社直接选举、军队离退休干部安置、流浪乞讨人员管理等业务,特别是随着人民公社体制的瓦解,农村基层政权建设逐渐成为民政业务重要内容。1982年民政机构改革实际上是一次民政职能和编制进一步理顺和加强的改革,国务院批准民政部内设八个司局,主要职责集中在基层政权建设、优抚安置、救灾救济和城市社会福利等,改革奠定了此后30多年民政在基层政权建设、救灾救济、优抚安置等方面的核心职能。

    第二次民政机构改革发生在1988年,改革的核心在于转变政府职能。1988年4月9日七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案,首次明确提出以政府职能转变为改革的核心。因为从1982年我国提出探索建立有计划的商品经济以来,政府职能依然是计划体制,对生产和微观领域的行政干预没有减少,民政领域也存在政府包办、管办不分以及政府与社会组织职责不清等问题。在转变职能的指导思想下,1988年的民政机构改革一方面进一步缩减了职能,将民政部承担的209项职能缩减到187项,并向协会、学会等社会组织转移职能22项;另一方面加强了基层政权建设、社会组织管理、区划地名管理等职能,突出了婚姻殡葬管理、有奖募捐等职能,并第一次在国务院批准的“三定”方案中提出民政要发挥社会稳定机制作用。与改革前相比,民政部内设机构增加到14个。

    1993年民政机构改革确立的主题是继续转变政府职能,同时突出精兵简政,提高效率。1988年至1993年是我国探索社会主义市场经济体制的重要时期,其标志是1992年党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标。由于1988年的改革是在有计划的商品经济向建立市场经济体制的过渡阶段进行的,这就决定了当市场经济每前进一步,政府机构必须进一步改革。1993年3月22日八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,提出改革的目标依然是转变政府职能,重点是理顺关系、精兵简政、提高效率。同年12月6日国务院办公厅下发了民政部“三定”方案。这次机构改革重点是弱化了婚姻案件的复议、民政干部培训、区划地名研究等直接管理职能;通过将政策法规司与办公厅合并、婚姻管理划归社会事务司以及司局财务集中于计划财务司管理,达到了理顺关系的目的;同时增加农村社会保险司,强化了民政社会保障的宏观管理职能。这次机构改革国务院组成部门减少了27个、人员减少20%,与改革前相比,民政部内设司局减少1个,人员编制减少150人,横向相比民政部门的削减程度较低。

    1998年民政机构改革是民政部内设机构最少、人员编制缩减幅度最大的一次改革。这次机构改革以中央政府人员、机构减半为目标,国务院组成部门由40个减少到29个,民政部内设机构由14个精简到10个,人员减至215名,削减率达46%。在职能和内设机构的调整中,将社团管理局更名为“民间组织管理局”,确立了主管社团、民办非企业单位两大类民间组织的职责;顺应和平年代优抚安置工作平稳开展的需要,将优抚司和安置司合并;将社区服务和社区建设的职责归于基层政权司,明确负责建立和实施城乡居民最低生活保障制度、组织协调抗洪救灾等新的职能;同时将农村养老保险职能移交新成立的劳动和社会保障部。改革后民政部的职能共有18项,“三定”方案还重申了民政主要负责救灾救济、孤老孤儿福利和民间组织管理、基层自治组织和社区管理服务等职责。

    2008年政府机构改革提出的思路是“大部制”,共涉及调整变动的国务院机构15个,正部级机构减少4个。在这次改革中,民政部强化了统筹社会救助体系建设的职责,增加了承担国家减灾委员会具体工作的职责,新增推进社会工作和相关志愿者队伍建设及慈善事业促进的职责。机构设置上,增加社会救助司,将社会福利和社会事务司一分为二,分设为社会福利和慈善事业促进司、社会事务司,财务和机关事务司改为规划财务司,外事司更名为国际合作司(港澳台办公室、难民安置办公室),人事司加挂社会工作司牌子,同时全国老龄委办公室设在民政部,与中国老龄协会合署办公;民间组织管理局对外可称国家民间组织管理局。改革后民政部内设机构13个,行政人员编制增至332名。

    总的来看,2018年之前的改革均没有触及调整或削弱民政最核心的职能,不仅如此,民政领域的新探索新经验能够及时地上升为法定职责,使得在原有业务框架之下几乎每一项民政业务都随改革而被赋予新的内涵。

    2018年,我国迎来了改革开放以来第八次党和国家全方位机构改革,这次改革力度之大、范围之广、意义之深远都是空前的。这次机构改革大刀阔斧地剥离了民政部负责的防灾减灾救灾、优抚安置和医疗救助职责,把全国老龄委的代管职责转交给新组建的国家卫健委。改革后的民政部有13项主要职责、内设机构13个、人员编制333人,改革明确了民政部应强化基本民生保障,推动搭建基层社会治理和社区公共服务平台等职能。

    纵观改革开放以来的民政机构改革,可以看到,过去民政机构改革的内在动力、指导思想和目标,均与建立市场经济体制对政府提出的要求密切相关,而且改革顺应了建立和完善社会主义市场经济体制的大逻辑。同时,过去的改革有两条主线,一条主线是始终认可和强化、细化民政在基本民生保障方面的职责;另一条主线是民政的社会管理职能始终得到认可和强化。2018年启动的机构改革,一以贯之地赋予了民政部门在民生保障和社会管理领域中的重要职责,而且新“三定”方案规定的民政职责使命坚持面向未来,具有强烈的前瞻性与时代性。

    党的十九大作出我国社会主要矛盾发生转变的重大判断,今后,我国面临既要在发展中提升全体国民的民生水平的任务,又要树立底线思维、底线意识,让社会充满公平正义又和谐稳定、积极向善。这就要求一方面必须有一个部门来承担民生兜底的职责,让小康路上跑得慢的人、贫困鳏寡孤独者都能有尊严的生活;另一方面必须为社会主体理性合法参与社会治理提供一个基本的组织形式和基础载体,以适应社会的运行从“管理”向促进多元主体自主治理转变的需要。从机构设置上看,新设立的养老服务司、儿童福利司、慈善事业促进和社会工作司,是在我国人口老龄化程度日益加剧、人口出生率显著下降的形势下,为应对不断增长的养老服务、儿童福利服务需求作出的制度安排。将原基层政权和社区建设司更名为基层政权建设和社区治理司,将“建设”改为“治理”,在建立城乡社区治理体系中强化职责,同样蕴含着深刻的政策意义。

    同时,民政主责主业更加聚焦于“三最一专”(最底线的民生保障、最基础的社会治理、最基本的社会服务和专项行政事务),除区划地名这一专项行政事务外,多数的民生兜底保障业务及养老服务、孤老孤儿贫困残疾人的福利服务都在城乡社区这个平台上落实,社区、社会组织、社会工作三者之间在基层社区治理中也具有很强的内在关联性。改革后,将更加有利于进一步优化民政业务流程和工作机制,更有利于建立内在统一、互联互补的民政业务体系。抓好这次改革带来的机遇,民政事业将迎来一个崭新的发展局面。

(作者系民政部政策研究中心副研究员)

 

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